Гражданско-правовое положение органов местного самоуправления

скачать (845 kb.)

1   2   3   4   5   6   7   8   9

Глава 2. Юридическая личность органов местного самоуправления




2.1 Признаки юридического лица в статусе органов местного самоуправления



В современной доктрине как муниципального, так и гражданского права вопрос об обладании органами местного самоуправления статусом юридического лица наряду с подобным вопросом - об обладании статусом юридического лица органами государственной власти - освещен достаточно широко. Широта освещения этого вопроса даже дает почву для некоторых обобщений. Так, О.Ю. Усков отмечает; "В современной юридической науке теория самостоятельной гражданской правосубъектности органов государства также имеет довольно широкую поддержку". При этом автор ссылается на точки зрения других, авторов, в числе которых Г.Ф. Ручкина, В.А. Дозорцев, Е.А. Суханов. Сам О.Ю. Усков придерживается противоположной точки зрения, отрицая необходимость инкорпорации и в целом наличия гражданской правосубъектности у органов местного самоуправления, называя ее не соответствующей концепции государственной собственности, сформулированной в ГК РФ53, Давая общую первоначальную оценку совокупности этих взглядов и высказываемых мнений, следует отметить, что они при всей своей широте редко отличаются детальностью рассмотрения.

Значительное число авторов отвечают на вопрос о возможности инкорпорации органов местного самоуправления положительно. В частности, Т.Е. Абова и А.Ю. Кабалкин признают за органами местного самоуправления право выступать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах, преследуя узкие цели обеспечения своей деятельности, то есть, фактически, наделяют их юридической личностью. Л.Ю. Михеева указывает, что статус юридического лица имеется у того или иного органа местного самоуправления при указании на это в его уставе или положении54. Мнение о том, что органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами, высказывается и другими авторами. Например, О.В. Берг отмечает, что "... в отличие от муниципального образования органы местного самоуправления могут быть юридическими лицами... "55.

К сторонникам противоположной точки зрения принадлежит, в частности, О.Ю. Усков. Автор указываем, что отношения между органами государства (к которым, по-видимому, относит и органы местного самоуправления) не должны и не могут облекаться в гражданско-правовую форму56. Данный вывод автор распространяет и на отношения публичных органов с иными субъектами, отрицая, как видно, вообще возможность гражданских правоотношений с их участием.

Следует обратить внимание на общие черты приведенных точек зрения. Авторы, признающие возможность инкорпорации органов местного самоуправления, обосновывают свое мнение, как правило, соответствующими положения действующего законодательства. Правильным представляется, однако, обратное положение вещей, когда не верность доктринальных положений обосновывается содержанием закона, а, напротив, норма закона подлежит теоретическому переосмыслению, результатом которого является либо подтверждение правильности законодательного регулирования, либо выработка предложений по совершенствованию законодательства. Авторы, отрицающие возможность инкорпорации органов местного самоуправления, находясь в "слабой" позиции, не поддержанной законодателем, в силу этого, как правило, приводят более основательные аргументы в поддержку своего мнения. Так, О.Ю. Усков указывает, что гражданская правосубъектность публичных органов представляет собой анахронизм советских времен и противоречит концепции публичной собственности, выработанной ГК РФ, а также вызывает ряд проблем теоретического и практического характера. Под концепцией государственной собственности, выработанной ГК РФ, автор понимает, в первом приближении, следующее: субъектами гражданских правоотношений являются только сами публичные образования, а органы государственной власти и органы местного самоуправления выступают только как их представители. Этот вывод сделан на основе, во-первых, толкования норм ГК РФ, который прямо регулирует участие в гражданских правоотношениях публичных субъектов, но не упоминает непосредственно об участии в таких правоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления (в отличие, например, от процессуального законодательства), а во-вторых, с учетом той посылки, что у органов государственной власти и органов местного самоуправления нет и не может быть собственных интересов; их интересы, даже связанные собственно с организацией их деятельности, являются, по сути, интересами самих публичных образований57, Следует, однако, отметить, что обоснованность выводов автора не идет далее этого. Автором не раскрывается, в силу чего гражданско-правовое положение публичных органов в современный период должно кардинально отличаться от положения, существовавшего в советский период, почему он не считает возможным участие органов местного самоуправления в гражданском обороте на основании общих положений о юридических лицах, на основании чего, в конце концов, интересы органов местного самоуправления во всех случаях однозначно отождествляются с интересами муниципальных образований.

Ближайшая и наиболее бесспорная, хотя и наиболее широкая, характеристика юридического лица в целях нашего рассмотрения, состоит в том, что юридическое лицо - это участник правоотношений, в частности - гражданских, но как было указано выше - и иных. Это следует как из абз.2 п.1 ст.2 ГК РФ, так и из расположения гл.4 ГК РФ "Юридические лица" в подразделе 2 "Лица" Раздела I Части I ГК РФ. Данная идея бесспорна и в доктрине58.

При рассмотрении вопроса о гражданской правосубъектности органов местного самоуправления необходимо учитывать следующее. Выделяемые в науке функции института юридического лица - оформление коллективных интересов, объединение капиталов, ограничение предпринимательского риска, управление капиталом - в наибольшей степени относятся к коммерческим организациям, и даже более узко: к хозяйственным товариществам и обществам. Более применимы к иным организациям, хотя также требуют некоторой адаптации, признаки юридического лица. Таких признаков в советской, а в след за ней - и в российской гражданско-правовой доктрине, выделяют от трех и более, однако основные существующие классификации сходятся в моментах, принципиальных для нашего рассмотрения, в связи, с чем возможно использовать одну из них в качестве основы. Согласно этой классификации юридическое лицо характеризуется следующими признаками:

выступление в гражданских и иных правоотношениях от своего имени,

самостоятельная ответственность, которую в целях текущего рассмотрения можно объединить с предыдущим признаком, имущественная обособленность,

организационное единство.

Следовательно, наш вопрос о возможности и необходимости инкорпорации органов местного самоуправления сводится к следующему:

необходимо ли и возможно ли выступление органов местного самоуправления от собственного имени, помимо имени муниципального образования,

необходимо ли и возможно ли их имущественное обособление от самого муниципального образования,

необходимо ли и возможно ли их организационное единство. Наиболее простым представляется ответ на последний из поставленных вопросов. Органам местного самоуправления, за исключением тех из них, которые являются должностными лицами, необходимо быть организациями с целью нормального функционирования и выполнения своих основных публичных функций59. Это, в свою очередь, обусловлено необходимостью централизованного управления в рамках осуществления, как основных функций органа местного самоуправления, так и его вспомогательных функций по обеспечению собственной деятельности. На внешнем уровне этот признак в отношении органов местного самоуправления проявляется в наличии полномочий по оперативному и непосредственному руководству муниципальными служащими и иными работниками (пример проявления в основных функциях), выступлении в качестве работодателя в трудовых отношениях (пример проявления во вспомогательных функциях), и т.п.

В отношении имущества, которым органы местного самоуправления распоряжаются в силу ст.125 ГК РФ и принятых в соответствии с ней актов органов местного самоуправления, говорить об обособленности неправомерно. Такое имущество, если оно также не закреплено за муниципальными унитарными предприятиями или учреждениями, и составляет казну муниципального образования. Такое право на распоряжение имуществом не является вещным, поскольку, во-первых, юридическое содержание всякого вещного права составляют также правомочия - различного объема - по владению и пользованию, данным имуществом, а во-вторых, экономической сущностью вещного права является извлечение полезных свойств имущества от его использования, что проявляется в еще одном доктринальном выводимом атрибуте права собственности - собственник использует имущество своей властью и в своих интересах60 (в действующем гражданском законодательстве подобная формулировка распространена в целом на осуществление гражданских прав - ст.1 ГК РФ). Напротив, орган местного самоуправления не владеет и не пользуется имуществом, в отношении которого у него существует правомочие распоряжения, не извлекает из него экономической выгоды для себя, и распоряжается имуществом властью муниципального образования и в его интересах. Право на распоряжение имуществом от имени муниципального образования является по своей сути административным и представляет собой форму осуществления вещного права иного субъекта - самого муниципального образования. Осуществление данного права на распоряжение не обусловлено какими-либо определенными законодательными рамками, имеющими отношение ко "внутренним" взаимоотношениям органа местного самоуправления и муниципального образования, оно реализуется исходя из соображений целесообразности в интересах муниципального образования. Споры между органами местного самоуправления в отношении такого имущества - а, по сути, в отношении способов распоряжения им - возможны в том случае, если в соответствии со ст.125 ГК РФ и актами органов местного самоуправления полномочиями на распоряжение таким имуществом наделен более чем один орган местного самоуправления. Такие споры будут носить административный характер, и разрешаться будут, несомненно, в рамках системы органов местного самоуправления данного муниципального образования.

Имущество же, непосредственно используемое органом местного самоуправления - то, в отношении которого наличествуют и все элементы содержания вещного права, и его экономическая сущность - является обособленным. Право органов местного самоуправления на такое имущество по своей сути гражданское и его содержание и осуществление регламентировано нормами гражданского законодательства. В частности, исходя из возможности применения к органам местного самоуправления по аналогии норм об учреждениях, в отношении такого имущества будет действовать норма п.2 ст.296 ГК РФ, ограничивающая собственника имущества в изъятии имущества, используемого учреждением. Соответствующие споры, в отличие от споров первой группы, будут подведомственным судам, а будучи по своему характеру неэкономическими именно судам общей юрисдикции61.

Вещное право органов местного самоуправления на используемое ими имущество максимально приближено к праву оперативного управления. Различия, обусловленные правовой природой органов местного самоуправления, сводятся к следующему. Органы местного самоуправления владеют, пользуются и в установленных законом пределах распоряжаются переданным им имуществом в соответствии с целями своей деятельности, каковые в гражданско-правовом аспекте были очерчены выше: выполнение функций органов местного самоуправления в первом модусе, действие в интересах муниципального образования от собственного имени, действие в собственных интересах в целях обеспечения исполнения основных функций. Однако, органы местного самоуправления используют свое имущество не в соответствии с заданиями собственника, поскольку собственником соответствующего имущества является муниципальное образование. Задания и указания по использованию имущества орган местного самоуправления получает от иных органов местного самоуправления. Ограничения по распоряжению имуществом, характерные для права оперативного управления, могут быть в полной мере распространены и на имущественное право органов местного самоуправления.

Рассуждая в отношении органов местного самоуправления о признаке выступления в гражданских правоотношениях от своего имени, а также самостоятельной ответственности по обязательствам, следует также сделать вывод о возможности и в ряде случаев - необходимости наличия такого признака у органов местного самоуправления. Вопрос о возможности и необходимости наличия этого признака разрешается во взаимосвязи с вопросами о признаках организационного единства и имущественной обособленности.

Во-первых, разделение основных функций органов местного самоуправления по управлению жизнедеятельностью муниципального образования и вспомогательных функций по обеспечению собственной деятельности не позволяет смешивать интересы органа местного самоуправления и муниципального образования. Правоотношения, направленные на обеспечение деятельности органа местного самоуправления, представляют косвенный интерес для муниципального образования - муниципальное образование только выигрывает от того, что орган местного самоуправления надлежащим образом функционирует, имущество, приобретаемое органом местного самоуправления, поступает в муниципальную собственность, муниципальные служащие, повышающие квалификацию, с большей эффективностью выполняют свои служебные обязанности - но все, же в первую очередь заинтересованным лицом является сам орган местного самоуправления, который непосредственно выступает в данных правоотношениях. Выдача за субъекта правоотношения самого муниципального образования является подменой истинного экономического содержания правоотношения юридической фикцией, происходящей от отсутствия разделения основных и служебных функций органов местного самоуправления.

Тезис о недопустимости такой подмены поддерживался и в правовой науке советского периода62. Как отмечалось выше, этот вопрос применительно к государственным организациям возникал еще в советской правовой науке и был разрешен ею положительно. Советские теории юридических лиц строились на концепции государства как единого и единственного хозяйствующего субъекта, в связи, с чем классические функции юридических лиц, такие как дробление и объединение капиталов, были не применимы. Тем не менее, во всех основных теориях государственного юридического лица приходилось констатировать, что в рамках осуществления единой хозяйственной деятельности и достижения единой цели государства у государственных организаций возникают свои, частные цели, не противоположные общей цели государства, а, напротив, из нее проистекающие. А.В. Венедиктов писал, что механизм товарного хозяйства требует, во-первых, персонифицированного товаровладельца, а во-вторых - допускает выступление одного и того лее хозяйствующего субъекта (государства) в разных лицах (государственных организациях) 63. Таким образом, советской правовой доктриной допускалось существование производных целей и интересов (подобно производным вещным правам). Учитывая, что, как указывалось выше, государственными организациями признавались как хозяйствующие субъекты, так и органы власти, вывод о наличии производных целей и интересов в полной мере применим к органам власти - юридическим лицам.

Подводя итог, следует указать следующее. Органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами в тех случаях, когда наличие атрибутов юридического лица - определенной степени самостоятельности, имущественной обособленности, организационного единства и выступление в правоотношениях от своего имени - послужит наиболее эффективной организации деятельности этих органов, а также когда такие органы выступают в интересах муниципального образования от своего имени.

На уровне как муниципального, так и гражданского права остается открытым вопрос о степени дробности структурных подразделений, обладающих статусом юридического лица. Однако, этот вопрос в рамках муниципального или гражданского права не должен - и не может - разрешаться. Помимо подвергнутых выше критическому анализу высказываний о том, что юридическим лицом не может быть составная часть какого-то целого64, ни в законодательстве, ни в доктрине не известны основания не считать организационно единой структурную часть какой-то системы, в частности - системы органов местного самоуправления муниципального образования. Следовательно, этот вопрос должен разрешаться исходя из потребностей организации наиболее эффективного функционирования всей системы органов местного самоуправления муниципального образования. Определяя, наделять ли ту или иную структурную единицу системы органов местного самоуправления достаточной степенью организационного единства, а, следовательно - обособленности от других структурных единиц, следует руководствоваться тем, насколько это будет способствовать, во-первых, выполнению ее основных функций, а во-вторых, ее собственному нормальному функционированию.



1   2   3   4   5   6   7   8   9

Глава 2. Юридическая личность органов местного самоуправления



Рефераты Практические задания Лекции
Учебный контент

© ref.rushkolnik.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации